Программно-целевой подход в управлении социальной сферой (системой здравоохранения, образования, культуры) в регионе (в муниципальном образовании).
ОСОБЕННОСТИ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО УПРАВЛЕНИЯ В ЗДРАВООХРАНЕНИИ. Основная особенность программно-целевого управления — это нацеленность на конечный результат. Применительно к здравоохранению конечный результат выражается в сокращении смертности, инвалидности и заболеваемости населения. Так, целевая подпрограмма по предотвращению и лечению заболеваний сосудов головного мозга в качестве своего предполагаемого результата могла бы иметь сокращение смертности населения от инсультов примерно с 260 тыс. чел. (по данным 2005 г.) сначала — до 130 тыс. чел. (уровень Болгарии, Венгрии, Бразилии), а потом — до 70 тыс. чел. (уровень развитых стран). Соответственно инвалидность после перенесенного инсульта могла бы быть сокращена примерно со 100 тыс. человек новых инвалидов в год до 60 тыс. на первом этапе и до 40 тыс. на втором этапе. Таким же образом могут быть приведены цифры и по сокращению числа новых случаев острых нарушений мозгового кровообращения, прежде всего в результате проведения профилактических мероприятий.Целевая программа должна предусматривать целый комплекс мероприятий, начиная с диагностики, профилактики и заканчивая предотвращением смертности в острой стадии заболевания, например при инсульте. Для того чтобы можно было получить запрограммированные конечные показатели на всех стадиях, начиная от повышения кровяного давления, склероза сосудов сердца и мозга и заканчивая скоростью доставки больного с инсультом в клинику, эффективностью проведения операционного вмешательства, вылечивания больных в послеоперационный период, необходимо подвергнуть систему здравоохранения тщательному анализу, выявить влияние каждой стадии и каждого мероприятия на конечный результат, и разработать мероприятия по обеспечению необходимыми финансами,Такой анализ позволит выявить приоритетные направления, которые с наименьшими затратами дают наибольший эффект, мероприятия второй, третьей очереди. Все это должно быть спланировано во времени, с учетом подготовительных мероприятий и, главное, с привлечением высококвалифицированных кадров.
От начала мероприятий до получения конечного результата за заданный период времени может быть составлен сетевой график, развернутый во времени, с указанием для каждого мероприятия необходимых для его выполнения ресурсов. Такая программно-целевая модель может достаточно четко контролироваться, ибо каждый ее участник прикреплен к определенным мероприятиям или группе мероприятий и несет ответственность за их выполнение в нужный срок с ожидаемыми результатами при эффективном использовании выделенных для этих целей ресурсов.Такие программы нуждаются в целевом финансировании, которое может быть обеспечено в первую очередь по линии федерального бюджета, как это в настоящее время делается по национальным программам. При этом федеральный центр, ответственный за выполнение такой программы, устанавливает нормы участия регионального и муниципального бюджетов в выполнении программы.Программа реализуется в лечебных учреждениях, лучше для этого подготовленных. Могут проводиться тендеры, средства программ целевым образом передаются тем лечебным организациям, например в клинические больницы, где могут быть изысканы дополнительные собственные средства для усиления таких программ и т.д.И при осуществлении целевых программ здравоохранения нужно поступить подобным же образом.Программа должна быть по возможности одноцелевой, четко направленной, ориентированной на ясную цель. Поэтому имеет смысл, на наш взгляд, такие целевые программы классифицировать по основным причинам смертности, инвалидности и заболеваний: программа по совершенствованию медицинской помощи больным с сосудистыми заболеваниями;
программа по борьбе с онкологическими заболеваниями;
· программа по борьбе с травматизмом;
· программа по борьбе с болезнями матери и ребенка, по радикальному сокращению детской смертности.
Теоретические аспекты программно-целевого управления развитием муниципальных образований
2.1 Сущность и особенности программно-целевого управления
Важен сделанный ими акцент на то, что если вначале программно-целевое управление рассматривалось как временное и динамичное структурное решение, то практика показала потребность в использовании специального организационного механизма, который нуждается в создании постоянных подразделений аппарата управления.
Фрагментарность в трактовке системы программно-целевого управления присуща и другим исследователям. Она реализуется посредством характеристики одного из ее компонентов - методов. К ним, например, относят методы:
- оценки и выбора проблем, для решения которых будут разрабатываться программы;
- формирования и оптимизации программ;
- определения ресурсов и распределения их между элементами программ;
- организации системы управления" программой и обеспечения организационного взаимодействия;
- координации и контроля по программам.
Нетрудно заметить, что сами методы здесь не названы, определены лишь этапы и соответствующие им виды деятельности, значимые для осуществления названного управления.
Столь же неконкретными являются представления о методах программно-целевого управления и у других авторов. Так, Ю.Н. Казанский утверждает, что программно-целевой метод - это способ конкретной реализации целевой комплексной программы в определенной области ее применения. По мнению Б.А.Райзберга и А.Г.Лобко, в широком смысле слова программно-целевой метод есть способ решения крупных и сложных проблем посредством выработки и проведения системы программных мер, ориентированных на цели, достижение которых обеспечивает решение возникших проблем. При этом ими делается акцент на то, что этот метод должен быть использован, если проблема не устраняется в процессе естественного функционирования системы, а наоборот, обладает тенденцией к обострению. Вследствие этого необходимо принять специальные программные меры, сконцентрировать усилия, мобилизовать ресурсные возможности в интересах решения проблемы в течение определенного срока.
М.Ю.Кривошеева характеризует программно-целевой метод как метод выделения основных целей и задач государственного, экономического, социального, экологического и культурного, территориального развития, разработки взаимосогласованных мероприятий по их реализации в установленные сроки.
Программно-целевое управление в широком смысле они рассматривают как воздействие субъекта управления на объект управления, вырабатываемое на основе методологии системного анализа. Средства достижения целей управления (план, целевая комплексная программа, оргструктура и др.) определяются, исходя из этих целей и охвата всех стадий воспроизводственного процесса (жизненного цикла). В узком смысле сущность программно-целевого управления сводится ими только к разработке и реализации целевых комплексных программ различного типа. При анализе "широкой" трактовки следует отметить попытку авторов дать состав основных атрибутов программно-целевого управления (план, программа, структура). В то же время ей присуща известная абстрактность, поскольку неясно кто выступает в качестве субъекта управления, каковы объект и специфика организационного воздействия.
"Узкая" версия фиксирует лишь внешний уровень проявления программно-целевого управления (разработка и реализация программ) и в силу этого не может претендовать на раскрытие его сущности.
Идея синтеза подходов, реализуемых в программно-целевом управлении, разделяется и другими учеными. Так, по мнению С.А.Репина, такое управление связано с разработкой высококвалифицированных целевых программ (целевой и программный подходы) деятельности (системный подход) в единстве ее элементов (структурный подход) и функций (функциональный подход) по всем направлениям (комплексный подход).
На наш взгляд, широта охвата основы программно-целевого управления, предложенная автором, не является методологически корректной, поскольку нарушена субординация названных подходов. Полагаем, что единство элементов и функций системы управления обеспечивает системный подход. Структурный и функциональный подходы имеют отношение к решению других задач, например, обоснованию необходимого и достаточного состава элементов структуры управления, инвариантного и особенного (применительно к конкретному объекту) содержания его функций и др. Иными словами, они используются на другом уровне организации управления, нежели системный подход. Последний призван интегрировать не только структурные "блоки" и функции управления, но и обеспечивать целостность самой системы управления, в которой, структура и функции являются важными, но не единственными элементами.
На связь программно-целевого подхода с комплексным и системным подходами обращают внимание С.В.Кропачев и Е.А.Наумов с системным и целевым подходами -- М.Ю.Кривошеева, четко не показывая их роли и необходимые взаимосвязи.
Рассмотренные позиции свидетельствуют, во-первых, о неоднозначной трактовке природы и компонентной базы программно-целевого управления, во-вторых, о неразличении общих (присущих любым видам управления социально-экономическими системами), особенных характеристик данного вида управления и частных, отражающих своеобразие конкретного объекта управления, в-третьих, об отсутствии адекватных представлений о возможностях такого управления. Полагаем, что раскрытие природы программно-целевого управления неразрывно связано с определением объективных предпосылок его появления. На наш взгляд, к ним следует отнести, прежде всего, изменение условий функционирования объектов управления, превращение их в открытые системы, функционирование которых в определяющей мере детерминируется их внешней средой.
Следовательно, не только внутренние, но и внешние факторы делают организационную систему подвижной. Необходимость учета характера и векторов влияния последних становится необходимым условием управления.
Принципиально важной характеристикой объекта становится его адаптивность. В результате управление призвано обеспечивать адекватную реакцию организационной системы на изменения внешней среды посредством корректировки целей функционирования, средств их достижения, удовлетворения требований относительно ограничений, накладываемых на потребление ресурсов.
Функция адаптации, пишут известные американские исследователи Д.Кац и Р.Кан, так же, как и функция поддержания устойчивости, направлена на выживание организации, хотя функция поддержания ориентирована внутрь, а функция адаптации -- вовне, они схожи в отношении базовой тенденции. Обе способствуют сохранению постоянства и определенности в условиях жизни организации.
Системы управления должны иметь два механизма, - делают в этой связи вывод Ф.Каст и Дж. Розенцвейг. - Один из них, по их мнению, будет обеспечивать пропорциональность между подсистемами и общее соответствие системы окружающей среде. Другой механизм должен быть самоприспосабливающимся, создавать динамичную реакцию системы на изменения окружающей среды, постоянное соответствие внутренних свойств внешним требованиям.
Закономерным становится переход от традиционного типа планирования деятельности организационной системы к стратегическому.
И.Ансофф обоснованно связывает его появление с необходимостью ориентации организации не на существующие условия, а на те, которым еще только предстоит сложиться.
Управления развитием Ростовской области на основе программно-целевого метода
Решением коллегии Администрации Ростовской области было принято решение одобрить программно-целевой подход в реализации основных направлений государственной политики Администрации Ростовской области в сфере развития малого предпринимательства и утвердить перечень мероприятий по разработке проекта программы развития малого предпринимательства в Ростовской области на 2006-2008 годы.
В целях устранения указанных проблем при осуществлении предпринимательской деятельности в Ростовской области, а также наполнения регионального рынка товарами и услугами малых предприятий области, увеличения вклада малого бизнеса в формирование валового регионального продукта, формирования благоприятного правового и инвестиционного климата для развития предпринимательской инициативы и инвестиционной активности малых предприятий применяется программно-целевой подход в реализации основных направлений государственной политики в этой сфере.
В большинстве территорий на реализацию муниципальных программ средства местных бюджетов не выделяются, при этом отдельными администрациями не используются возможности, предоставляемые областным бюджетом, тем самым данных возможностей лишаются предприниматели этих муниципальных образований.
Необходимо отдельно отметить города Волгодонск и Азов, где работа по развитию малого предпринимательство игнорируется местными администрациями.
В городе Волгодонске, где малое предпринимательство развивается динамично, участвует в формировании консолидированного бюджета области и обеспечении занятости населения, перспективы развития и поддержки администрацией города этого сектора экономики не определены, муниципальная программа поддержки малого предпринимательства на 2004г. не принята, объекты инфраструктуры, и общественные объединения предпринимателей в городе не функционируют.
В г. Азове складываются неблагоприятные условия для осуществления предпринимательской деятельности, наблюдается рост уровня административных барьеров на пути развития предпринимательства, что подтверждается результатами проведенного социологического опроса предпринимателей и неоднократными обращениями предпринимателей в Администрацию области на фоне бездействия созданной в г. Азове муниципальной комиссии по устранению нормативно-правовых, административных и организационных барьеров на пути развития предпринимательства.
В связи с этим, в 2005 году министерством экономики были формированы выездные рабочие группы по оказанию методологической помощи в организации работы по развитию малого бизнеса в данных городах.
Однако отдельными администрациями муниципальных образований области налажена эффективная система мер по развитию малого бизнеса. Например, в Азовском районе доля продукции, произведенной малыми предприятиями, составляет 29 % в общем объеме произведенной продукции по району, доля малого бизнеса в общем объеме налоговых поступлений -28,5%. В Зерноградском районе доля продукции малых предприятий также высока и составляет 27,8 %.
В шахтерских территориях, таких как города Новошахтинск и Донецк, Октябрьский район, учитывая тяжелую экономическую ситуацию, местные администрации построили работу таким образом, что малый бизнес решает вопросы занятости населения, наполняет рынок товарами и услугами. Так, объем произведенной малыми предприятиями г. Донецка и г. Новошахтинска продукции составляет 16,1% и 29,9% соответственно от общего объема. В Октябрьском (с) районе доля занятых на предприятиях малого бизнеса составляет 27 % от общего количества занятых района. В г. Новошахтинске этот показатель составляет 29,7 %.
При этом во всех указанных территориях эффективно функционируют объекты инфраструктуры поддержки малого предпринимательства, ведется адресная работа с перспективными проектами малого бизнеса.
Причем, в отдельных случаях удаленность от областного центра не влияет на развитие малого предпринимательства. Так, в Обливском районе эффективная работа по реализации муниципальной программы привела к тому, что за 2004 год заработная плата на предприятиях малого бизнеса увеличилась на 52%, доля малых предприятий в общем объеме произведенной продукции составила 28,5%, доля в налоговых поступлениях - 20,7%. А в соответствии с муниципальной программой в общеобразовательных учреждениях Обливского района изучение основ предпринимательства начинается в 8-9 классах.
Также продолжают эффективно работать администрации г. Таганрога, Сальска и Сальского района.
В целях упорядочивания проводимой работы в городах и районах области будут разработаны методика оценки работы местных администраций и методические рекомендации по организации работы по развитию малого бизнеса для администраций муниципальных образований области.
Помимо этого, основной задачей в 2005 году является разработка мер по подготовке и введению режима работы по системе "одного окна". Самой сложной в этом процессе является проблема эффективности взаимодействия между органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления и территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти. В рамках этой работы планируется завершить инвентаризацию и разработать шаблоны процедур, которые проходят предприниматели для получения разрешительной документации. Помимо этого, будут разработаны рекомендации по созданию служб "одного окна" в местных органах исполнительной власти.
Таким образом, двухлетний опыт реализации Программы, проведенные исследования и социологические опросы позволили выделить те направления, которые требуют целенаправленного воздействия в следующем среднесрочном периоде.
Основные акценты в работе органов исполнительной власти будут расставлены следующим образом:
совершенствование федерального и регионального законодательства содействие в привлечении инвестиций путем расширения доступа к финансовым ресурсам устранения административных барьеров;
развитие малого предпринимательства на муниципальном уровне с целью создания в каждом муниципальном образовании системы работы с предпринимателями;
повышение информированности и уровня образования субъектов малого предпринимательства; рекламирование и распространение опыта "прозрачного" ведения бизнеса;
мониторинг и анализ развития малого предпринимательства с целью выявления "слабых мест" и выработке соответствующих мер.
Основной целью разрабатываемых мер станет устранение различного рода барьеров на пути привлечения инвестиций в развитие малого предпринимательства.
Эти меры планируется направить не только на формирование прочной региональной правовой базы, защищающей как иностранных, так и в российских инвесторов, но и на серьезную работу с самими предпринимателями по формированию качественных инвестиционных проектов с учетом оптимизации возможных рисков и издержек, способных привлечь реальных инвесторов.
Институциональные изменения, происходящие в экономике, свидетельствуют об активном вовлечении субъектов малого предпринимательства во все сферы экономической деятельности. В связи с этим, одним из основных направлений будущей Программы будет являться целый комплекс мер, направленных на развитие малых предприятий в социально значимых сферах экономики: ЖКХ, здравоохранение, экология, наука и научное обслуживание, сельхозпереработка и сельхозпроизводство.
Новыми направлениями государственной поддержки станут меры, направленные на развитие международного сотрудничества малых предприятий и развитие социальной ответственности субъектов малого предпринимательства. В рамках этой работы особое внимание будет уделяться устранению разрыва в уровне заработной платы работников предприятий малого бизнеса и крупных и средних предприятий.
Таким образом, все указанные меры будут направлены на развитие малого бизнеса, который, в свою очередь, оказывает существенное влияние на решение проблемы занятости и прямо или косвенно участвует в формировании бюджетов всех уровней. Малое предпринимательство является основой для формирования конкурентной среды, насыщения платежеспособного спроса, улучшения социального климата и в конечном итоге положительного влияния на все сферы общественной жизни региона.
Пояснительная записка к проекту областной целевой программы развитии малого предпринимательства в Ростовской области на 2006-2008 годы.
Решением коллегии администрации области от 28.02.2005 № 22 был одобрен программно-целевой подход в реализации основных направлений государственной политики администрации Ростовской области в сфере развития малого предпринимательства и утвержден перечень мероприятий по разработке проекта программы развития малого предпринимательства в Ростовской области на 2006-2008 годы.
В соответствии с этим, а также с Федеральным законом от 14.06.1995 № 88-ФЗ "О государственной поддержке малого предпринимательства", областным законом от 16.06.1997 № 40-ЗС "О поддержке малого предпринимательства в Ростовской области", постановлением Администрации области от 20.04.2005 № 137 был разработан проект областной целевой программы развития малого предпринимательства в Ростовской области на 2006-2008 годы (далее - Программа).
В основу новой Программы заложен принцип преемственности. То, что доказало свою эффективность за годы действующей Программы, сохранится в будущей. В то же время, ряд мероприятий Программы носит характер новаций.
Целью Программы является развитие малого предпринимательства в Ростовской области посредством выравнивания условий для ведения предпринимательской деятельности в городских округах и муниципальных районах области.
Областные целевые программы представляют собой комплекс мероприятий, обеспечивающий эффективное решение проблем экономического, экологического, социального и культурного развития Ростовской области. Программы, реализуемые в настоящее время на территории Ростовской области отражают приоритеты политики в конкретных сферах деятельности администрации области:
Реализация молодежной политики. В этих целях на территории области реализуется Областная целевая программа "Молодежь Дона" на 2006-2010 годы. Кроме того, Областная целевая программа профилактики правонарушений в Ростовской области на 2007-2010 годы, в том числе на организацию летнего отдыха и оздоровления детей, нуждающихся в особой заботе государства.
Развитие сельского хозяйства. Предусмотрено реализуемыми на территории области программами: "Областной целевой программой оздоровления крупного рогатого скота от лейкоза на 2005-2011 годы"; целевой программой "Социальное развитие села в Ростовской области до 2008 года".
Развитие инновационного потенциала. В рамках данного направления на территории области реализуется Областная целевая программа развития инновационной деятельности в Ростовской области на 2007-2008 годы.
Развитие малого предпринимательства. В данном направлении на территории области реализуется Областная целевая программа развития малого предпринимательства в Ростовской области на 2006-2008 годы.
Развитие правоохранительной деятельности. На территории области реализуются следующие программы: Областная целевая "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005-2008 годы" и Областная целевая программа "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2008-2009 годы"; Областная целевая программа "Повышение безопасности дорожного движения на территории Ростовской области" на 2007-2012 годы, Областная целевая программа профилактики правонарушений в Ростовской области на 2007-2010 годы.
В целом программно-целевой подход к решению социально-экономических проблем себя оправдывает. Однако уровень структурированности большинства из действующих программ и уровень адекватности используемых в них контрольных показателей нуждается в серьезном улучшении.