Роль информационных технологий в деятельности органов местного самоуправления
"Электронное правительство" как новейшая технология работы государственной службы. Если исходить из известной формулы, что демократия - это форма управления законной властью делами народа, при которой власть принадлежит всему народу и непосредственно им осуществляется, то у государства в принципе не может быть интересов, интересы могут быть только у общества, а государство просто является механизмом их реализации. Опора на такую постановку вопроса, которая приобретает в период построения информационного общества все большую актуальность, делает очевидным важность формирования "электронного правительства". Под "электронным правительством" понимается инфраструктура, которую сегодня создают государственные органы власти, чтобы изменить способы выполнения стоящих перед ними задач. Если ранее государственный сектор информационные технологии применял для внутреннего использования в отдельных департаментах и учреждениях, то теперь информационные технологии, создающие ценности электронного века и функционирующие по принципу "быстрее, лучше, дешевле, доступнее", работают на интересы широких масс в форме услуг государства. Таким образом, "электронное правительство" в качестве цели своей деятельности ставит переход от ориентации государства на ведомственные интересы к решению нужд и проблем граждан. В практическом аспекте это выражается, например, в том, что гражданин не должен доставлять справки и другие документы из одного ведомства в другое, будь то оформление прав собственности или какая - либо регистрация, но он должен просто обратиться в государственные органы, а весь последующий взаимообмен документами и информацией должен произойти без его участия и в фиксированные сроки. Под такой работой государственной службы подразумевается функционирование "электронного правительства". Ценность проектов "электронного правительства" состоит в сокращении издержек, затрат времени простых граждан, времени и средств бизнесменов и в той добавленной стоимости, которую приносят эти системы обществу. Становление информационного общества в ряде стран мира свидетельствует о том, что именно в данном направлении происходит развитие новейших технологий функционирования государственной службы.
Эта проблема является крайне актуальной и для нынешней России: обществу обходится слишком дорого неорганизованность государства. Сегодня в Российской Федерации, по некоторым проводившимся исследованиям и экспертным оценкам, затраты времени граждан на обращение в государственные службы составляют примерно 3 - 4 млрд. человеко - часов в год, что соответствует 1,5 млн. человеко - лет в год (кроме этого, надо помнить, что российские граждане ежегодно тратят на взятки чиновникам около 37 млрд. долларов). Обработкой непосредственных обращений граждан занимается около 400 тыс. государственных служащих, соответственно затраты их времени тоже должны вычитаться из совокупного общественно полезного труда. При этом от четверти до трети всех транзакций, которые проводятся при взаимодействии граждан с государственными службами, осуществляются с теми или иными ошибками. Очень важным является и то, что от принятия нормативного документа до момента его единообразного использования в масштабах России проходит в среднем около двух лет. Поэтому в настоящее время как никогда ранее на первый план выдвигается роль государства как основной составляющей социальных процессов и, соответственно, происходит осознание необходимости повышения ответственности государственной службы за оказание услуг населению. Итак, какие основные функции должно взять на себя "электронное правительство"?
1. Укрепление сотрудничества общества и государства через обеспечение информационной прозрачности и открытости государства для гражданского общества, расширение непосредственного участия граждан в социальном управлении и улучшение электронного доступа к органам управления.
2. Расширение спектра и улучшение качества предоставляемых гражданам государственных услуг.
3. Оптимизация деятельности государственных органов (предоставление учреждениям и ведомствам возможности в большей степени функционировать в качестве компонентов единого целого, например путем создания Интернет - сети государственных служб и обеспечения всех государственных служащих безопасной электронной почтой; улучшение обмена информацией между государственными органами, чтобы свести к минимуму административную нагрузку на граждан и компании в части предоставления информации органам власти).
Оптимизация бюджетных расходов на управление.
Рассматривая возможность государственной службы выполнять означенные функции, следует отметить, что граждане становятся более ответственными за свои взаимоотношения с государственной службой и все чаще выражают свои ожидания и потребности. Благодаря переходу к "электронному правительству", граждане могут более активно участвовать в местной общественной жизни и демократических процессах, так как способны беспроблемно, с минимальными экономическими и временными затратами взаимодействовать с государственными службами и получать доступ к информации и официальным документам: если нет возможности принять участие в публичных слушаниях, заседаниях какого-либо комитета, можно отправить электронное письмо или поместить сообщение в дискуссионной форме в Интернете. Более того, автоматизация государственной службы способна привести, в конечном счете, к возникновению "прямой демократии", когда дебаты по кандидатурам и голосование будут осуществляться в Интернете [29,36].
Касаясь вопросов расширения спектра и улучшения качества предоставляемых гражданам государственных услуг, нельзя не отметить, что государственные учреждения могут использовать новые технологии для учета индивидуальности граждан и предоставления персонифицированных услуг. К таким услугам могут относиться выдача справок, обсуждение конкретных проблем граждан, предоставление документов, лицензий, оплата налогов, пособий, осуществление социальных программ, включая образование, обеспечение медицинским обслуживанием, начисление страховок и пенсий и т.д. Такого же вида услуги могут предоставляться представителям бизнеса и другим организациям, в том числе государственным. При этом перед государственной службой в целях оптимизации ее деятельности должны быть поставлены следующие задачи: повышение качества подготовки документов; укрепление исполнительской дисциплины; наведение порядка в делопроизводстве; ускорение обмена информацией между учреждениями; упрощение процедуры принятия решений; сокращение числа ошибок и злоупотреблений при работе с гражданами и предприятиями; усиление авторитета государственных институтов в глазах общества; упрочение позиций государства на международной арене. Сегодня же традиционный процесс "сбора справок" при решении какого - либо вопроса забирает в среднем у гражданина России 16 часов рабочего времени и у служащих - 1,5 часа рабочего времени. При более эффективной организации деятельности эти затраты можно сократить для граждан до 8 часов и для государственных служащих - до 0,6 часа. Однако при использовании Интернета гражданин в среднем может решить свою проблему за 20 минут и госслужащий - в среднем за 15 - 20 минут.
Что касается оптимизации бюджетных расходов на управление, то экономия, которую можно получить при помощи информационных технологий, будет происходить на следующих уровнях: сокращение операционных расходов, включающих уменьшение затрат времени на выполнение типовых операций, которые для служащих, связанных с приемом граждан, могут достигать 75% рабочего времени (поиск информации, подготовка справок, отчетов, обзоров, подготовка решений, телефонные переговоры, прием посетителей, исправление ошибок и разбор конфликтных ситуаций), и снижение затрат на помещения, расходные материалы и оплату телефонных переговоров и почтовых отправлений; сокращение бюджетных расходов на проведение ряда мероприятий, таких как официальное уведомление, обязательное распространение нормативных документов, разъяснительные и иные РR - акции, направленные на поддержку гражданами решений и позиции органов власти; разовые мероприятия по реорганизации, переезду, изменению объема компетенции учреждений; прямой экономический эффект от более выгодных условий проведения закупок для государственных нужд и конкурсного распределения ресурсов, причем снижение стоимости приобретаемых ресурсов позволяет в некоторых случаях уменьшить соответствующие затраты в 1,5 - 4 раза; прямой экономический эффект от повышения эффективности работы учреждения, который выражается большим числом обработанных заявлений, повышением собираемости налогов, лучшей защитой интересов государства в конкретных хозяйственных спорах;
косвенный экономический эффект от снижения потерь времени физических и юридических лиц с учетом того, что в масштабах Российской Федерации потери времени граждан и бизнеса на общение с органами государственного и муниципального управления таковы, что можно условно считать, будто целый субъект Федерации исключен из деловой и - частично - социальной деятельности (!); косвенный экономический эффект от содействия развитию бизнеса и повышения инвестиционной привлекательности региона.
К созданию "электронного правительства" Европа приступила с особой активностью в начале нового тысячелетия. В марте 2000 г. Европейская комиссия поставила смелую цель - создать в Европе "самую динамичную и конкурентоспособную экономику в мире" путем использования возможностей, предлагаемых "новой экономикой" и сетью Интернет. В связи с этим была разработана Программа по созданию "Электронной Европы", составной частью которой является формирование "электронного правительства". В марте 2001 г. Европейский совет дал оценку текущему состоянию дел на пути к реализации программы, в связи с чем страны - участницы Евросоюза договорились о проведении дважды в год сравнительных тестов для выяснения степени развития основных видов деятельности государственной службы, составляющей центр "электронного правительства". Были выделены четыре уровня участия: публикация информации в Интернете, однонаправленное взаимодействие, двунаправленное взаимодействие, онлайновые операции от начала до конца, включая оплату и доставку. Было намечено 12 тестовых категорий для граждан и 8 - для частных компаний. Уровень развития "электронного правительства", с точки зрения удовлетворения потребностей граждан, рассматривался по следующим категориям: подоходный налог, поиски работы, отчисления на социальное обеспечение, личные документы (паспорта и водительские права), регистрация автомобилей, заявки на строительство, показания для полиции, публичные библиотеки, свидетельства (о рождении и регистрации брака), поступление в высшие учебные заведения, изменение места жительства и услуги в области здравоохранения. К 8 категориям удовлетворения потребностей частных компаний были отнесены социальные отчисления, налог на доходы корпораций, НДС, регистрация новых компаний, статистическая отчетность, таможенные декларации, разрешения, связанные с охраной окружающей среды, и поставки для государственных организаций.
В связи с формированием "электронного правительства" Соединенное Королевство приступило к созданию Шлюза государственных служб, который будет способен обеспечивать проведение онлайновых операций между гражданами или частными компаниями и государственными службами. Согласно докладу "Модернизация государственных служб" 1999 года в качестве основной была выделена очень смелая задача, чтобы к 2005 году все услуги государственных служб могли предоставляться по Интернету. Поэтому, несмотря на то, что Великобритания является одним из мировых лидеров по уровню пользования Интернетом (41,7% населения в 2000 году), в качестве ведущей выделилась проблема доступа к информационным технологиям и особенно интенсивно развиваются общественные Интернет-киоски, центры телефонного обслуживания, а также другие учреждения общественного доступа к электронным носителям информации. Таким образом, главное в концепции "электронного правительства" в Великобритании - поднять государственные системы на новый уровень, связав их в единое целое, а также использовать все доступные платформы в Интернете и вне его для ведения диалога с общественностью [42,37].
Федеральное правительство Германии считает, что проекты "электронного правительства" должны дать толчок для осуществления перемен в работе государственного аппарата и сыграть ключевую роль в процессе модернизации государства. Здесь официальная государственная стратегия обслуживания населения по сети Интернет опирается на четыре руководящих принципа, охватывающих четыре сектора реформ:
новое распределение, ведущее к росту эффективности и улучшению исполнения законов; большая ориентация на граждан, которые должны видеть в федеральном правительстве партнера; разностороннее развитие государственных служб, в результате которого органы власти будут лучше справляться со своими обязанностями, эффективнее использовать средства и действовать более прозрачно; эффективное руководство, позволяющее нанимать и удерживать в организации служащих, заинтересованных в результатах своей работы. Германия также поставила цель - к 2005 году сделать все услуги, предоставляемые федеральными органами власти, доступными по сети Интернет. Программа " Германия в Сети - 2005" коснется граждан, частных компаний и органов управления на федеральном, региональном и местном уровнях. На региональном уровне в некоторых случаях достигнуты определенные успехи. Например, в земле Нижняя Саксония 7 тыс. государственных служащих пользуются чип - картами, чтобы поставить свою электронную подпись под официальными документами, передаваемыми по Сети. Однако средний житель страны пока далек от использования услуг, предоставляемых органами власти по Интернету.
Многие из проектов "электронного правительства" во Франции были начаты еще в 1998 году. В основном они направлены на такие сферы, как налогообложение, таможенные сборы и социальное обеспечение. Большинство этих проектов было быстро реализовано, но они не выдержали увеличения количества обращений к службам и оказались недостаточно устойчивыми или не обеспечивали должной безопасности. Однако в последние годы государственные органы заметно увеличили свои усилия, направленные на улучшение деятельности в этой области.
Сегодня деятельность правительства Франции по созданию "электронного правительства" нацелена на два объекта: предполагается приблизить государственные ведомства к людям и создать возможность для более эффективной совместной работы в самих органах управления. Для претворения в жизнь существующих проектов государственные органы власти прибегают к услугам частного сектора, у которого есть необходимый опыт в реализации решений в сфере информационных технологий и который готов к крупным инвестициям в эту область. Проекты государственных служб по облегчению доступа к информационным технологиям получили наибольшее развитие в следующих областях: доступ к услугам органов управления (публичные точки доступа, многоцелевые почтовые офисы), доступ к Интернету в школах, культурных центрах, национальных бюро по трудоустройству и местных библиотеках. Всего предполагается организовать 7 тыс. пунктов бесплатного доступа в Сеть, которые в том числе будут предназначены для слепых.
В силу ограниченности выделяемых средств и проведения политики обеспечения национальной безопасности вопрос о том, имеет ли Россия достаточно желания и возможностей в обозримом будущем стать полноправным участником информационной революции, пока остается в большой степени открытым. В январе 2002 г. официально утверждена Федеральная целевая программа "Электронная Россия", направленная на ускорение процессов внедрения информационных технологий в правительстве, бизнесе и обществе. Целью этой Программы является создание компьютерных парков и обеспечение доступа в Интернет для всех вузов к 2005 году и для средних школ - к 2010 году. Однако в 2000 году в России на 100 жителей приходилось 22 телефонные линии (для сравнения: 61 - в Германии, 70 - в США); уровень роста международного телефонного трафика в 1995 - 1998 гг. в России составлял лишь 5% при среднемировом показателе в 9,5%. Парк персональных компьютеров в России в 2000 году, согласно исследованиям Центра RAND в России и Евразии, был меньше, чем в Бразилии и Мексике; три четверти всех россиян, опрошенных в январе 2001 г., никогда не пользовались компьютером. Согласно докладу госкомиссии от июня 2001 г., в российских школах на один компьютер приходится 550 учащихся, а из 50 школ лишь одна имеет доступ в Интернет (для сравнения: почти все начальные и средние школы США к 2001 году имели доступ в Интернет). В России нет крупных компаний или предприятий по производству компьютерной техники и ИТ - оборудования. В 2001 году аналитическая группа Economist Intelligence Unit поместила Россию на 42-е место в списке из 60 стран, оцениваемых на готовность к ведению электронного бизнеса, после Перу и Египта. По данным 2000 года, 30 тыс. российских ученых выехали на работу за рубеж.
В 2001 году число регулярных пользователей Интернета выросло на 39% и достигло 4,3 млн. человек. В сентябре 2002 г. согласно сведениям Фонда "Общественное Мнение" количество пользователей было определено уже в 8,8 млн. человек. Интернет-кафе открываются по всей стране. С конца 80-х гг. благодаря Интернету больших успехов добились различные группы гражданского общества по всей стране. В сфере их интересов права человека, военная реформа, права женщин и детей, демократизация общества и т.д.
Подводя итоги, следует отметить, что с совершенствованием демократических отношений в общественном развитии разрешение проблем осуществляется в форме диалога между государственными службами и гражданами. В связи с этим, гуманизируется деятельность структур по связям с общественностью, в первую очередь при органах исполнительной власти, разрабатываются новые технологии взаимодействия с общественностью, основывающиеся на принципах правдивости информации, высокой профессиональной компетентности, взаимного доверия и все большей открытости власти. Эти принципы взаимодействия государственной службы и общественности с наибольшей эффективностью могут быть реализованы при создании "электронного правительства" [19,66].
Постановление Правительства РФ от 6 февраля 2010 г. N 60 "О Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления"
Правительство Российской Федерации постановляет:
1. Образовать:
а) Правительственную комиссию по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления;
б) при Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления в качестве рабочего органа Совет по региональной информатизации.
2. Отнести к компетенции Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления вопросы координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, отнесенные к компетенции Правительственной комиссии по федеральной связи и информационным технологиям, образованной постановлениемПравительства Российской Федерации от 28 марта 2008 г. N 215, в части определения приоритетных направлений развития информационных технологий, прогнозирования и планирования развития и внедрения таких технологий, мониторинга реализации мер по информатизации деятельности указанных органов, совершенствования финансового и правового обеспечения этого направления деятельности.
3. Преобразовать Правительственную комиссию по федеральной связи и информационным технологиям в Правительственную комиссию по федеральной связи и технологическим вопросам информатизации.
4. Установить, что:
а) Совет главных конструкторов по использованию информационно-коммуникационных технологий в деятельности федеральных органов исполнительной власти, образованный постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2009 г. N 755, является рабочим органом при Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления;
б) положение о Совете по региональной информатизации и его состав утверждаются председателем Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления.
5. Утвердить прилагаемое Положение о Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления.
6. Министерству связи и массовых коммуникаций Российской Федерации представить в Правительство Российской Федерации в установленном порядке предложения о внесении изменений в акты Правительства Российской Федерации в связи с изданием настоящего постановления.
Положение о Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления (утв. постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2010 г. N 60)
1. Правительственная комиссия по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления (далее - Комиссия) является координационным органом, образованным для обеспечения согласованных действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по выработке и реализации государственной политики в сфере развития и использования информационных технологий в государственном управлении, в том числе по вопросам формирования в Российской Федерации информационного общества и электронного правительства.
2. Комиссия руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, решениями Совета при Президенте Российской Федерации по развитию информационного общества в Российской Федерации и Комиссии при Президенте Российской Федерации по модернизации и технологическому развитию экономики России, а также настоящим Положением.
3. Основными задачами Комиссии является координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам:
а) определения единой политики в сфере развития и использования информационных технологий в государственном управлении;
б) выработки и реализации мер, направленных на расширение использования информационных технологий для повышения качества и доступности государственных и муниципальных услуг, предоставляемых организациям и гражданам;
в) повышения эффективности использования информационных технологий в деятельности органов государственной власти;
г) повышения эффективности межведомственного взаимодействия и внутренней организации деятельности органов государственной власти на основе использования информационных технологий.
4. Комиссия для выполнения возложенных на нее задач:
а) организует разработку концепций, стратегий и планов по вопросам развития информационных технологий, формирования электронного правительства и информационного общества;
б) рассматривает проекты федеральных законов и иных нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы разработки, внедрения и использования информационных технологий в сфере государственного управления, в том числе формирования электронного правительства и информационного общества;
в) обеспечивает подготовку предложений и рекомендаций по определению приоритетных мероприятий и проектов в области информатизации органов государственной власти;
г) координирует деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по переходу на предоставление государственных (муниципальных) услуг в электронном виде;
д) рассматривает предложения и проекты по созданию и совершенствованию государственных и муниципальных информационных систем, в том числе связанных с информационно-аналитическим обеспечением государственного и муниципального управления;
е) рассматривает предложения по развитию внутриведомственного и межведомственного информационного взаимодействия и обеспечению интеграции государственных и муниципальных информационных систем;
ж) координирует деятельность по обеспечению доступа к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления с применением информационно-коммуникационных технологий, в том числе информационно-телекоммуникационной сети Интернет;
з) рассматривает проекты программ, в том числе долгосрочных (целевых), федерального, ведомственного и регионального уровня, направленных на внедрение и использование информационных технологий;
и) координирует планирование и использование федеральными органами исполнительной власти бюджетных средств на осуществление ими своей деятельности по внедрению и применению информационных технологий;
к) организует осуществление мониторинга и оценки эффективности деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по внедрению и использованию информационных технологий;
л) координирует деятельность государственных органов по вопросам международного сотрудничества в сфере информационных технологий, в том числе по разработке мер по повышению рейтинга Российской Федерации на международной арене;
м) рассматривает предложения по совершенствованию механизмов привлечения инвестиций в сферу разработки информационных технологий и повышения конкурентоспособности российских товаров и услуг в указанной сфере.
5. Комиссия имеет право:
а) запрашивать в установленном порядке у федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций информацию по вопросам, отнесенным к компетенции Комиссии;
б) создавать рабочие органы (рабочие группы, рабочие подгруппы, советы) по отдельным направлениям деятельности Комиссии для предварительной проработки и обсуждения вопросов, отнесенных к компетенции Комиссии;
в) заслушивать на заседаниях представителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам, отнесенным к компетенции Комиссии;
г) осуществлять контроль за реализацией решений Комиссии.
6. Состав Комиссии утверждается Правительством Российской Федерации.
7. Комиссию возглавляет председатель Комиссии, который руководит ее деятельностью и несет ответственность за выполнение возложенных на Комиссию задач.
В состав Комиссии входят помимо председателя Комиссии его заместитель, ответственный секретарь и другие члены Комиссии.
В отсутствие председателя Комиссии ее деятельностью руководит заместитель председателя Комиссии.
Ответственный секретарь Комиссии организует проведение заседания Комиссии, формирует проект повестки дня заседания, информирует членов Комиссии об очередном заседании, а также ведет и оформляет протокол ее заседания.
8. Комиссия осуществляет свою деятельность в соответствии с планом, утверждаемым председателем Комиссии.
Заседания Комиссии проводит председатель Комиссии или по его поручению заместитель председателя Комиссии. Заседания Комиссии проводятся по мере необходимости, но не реже 1 раза в квартал.
Заседание Комиссии считается правомочным, если на нем присутствуют более половины ее членов.
Решения Комиссии принимаются большинством голосов присутствующих на заседании членов Комиссии. В случае равенства голосов решающим является голос председателя Комиссии.
Решения, принимаемые на заседаниях Комиссии, оформляются протоколами, которые подписывает лицо, председательствовавшее на заседании Комиссии. Ответственный секретарь направляет членам Комиссии копии протокола заседания в течение 5 рабочих дней со дня его подписания.
На заседания Комиссии при необходимости приглашаются представители федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных заинтересованных государственных органов, органов местного самоуправления, а также представители организаций.
9. Решения, принятые Комиссией в соответствии с ее компетенцией, являются обязательными для органов исполнительной власти, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.
10. Организационно-техническое обеспечение деятельности Комиссии осуществляется Аппаратом Правительства Российской Федерации.